تتلخص نظرية الظروف الاستثنائية في أن هناك ضرورة عاجلة تستلزم من السلطة التنفيذية التصرف السريع لمواجهة خطر داهم أو ضرر جسيم (1) ، ولربما يكون هذا التصرف مخالفاً للقواعد القانونية، ولكن لا توجد وسيلة أخرى لدرء هذا الخطر أو الضرر، وإن ما تقوم به الإدارة في ظل هذه الظروف الاستثنائية، لا يترتب على العمل الصادر منها بناءً على هذه الظروف الاعفاء من الرقابة القضائية، ولكن ما تؤدي إليه هو إعفاء السلطة التنفيذية من المسؤولية عن الضرر الذي أصاب بعض الأفراد نتيجة هذا التصرف، وفي العراق قبل عام 1965 كان يميز بين قانون الأحكام العرفية وقانون الطوارئ على اعتبار إن القانون الأول ينظم ظروف أشد خطورة من القانون الثاني، حيث تم بعد ذلك توحيد هذين القانونين في قانون واحد ينظم ما يسمى بحالة الطوارئ، وقد سمي هذا القانون بقانون السلامة الوطنية رقم (4) لسنة 1965. وإن منح السلطة التنفيذية سلطات واسعة في الظروف الاستثنائية هو أمر له خطورته على حقوق الأفراد وحرياتهم وان توسيع سلطات الإدارة أمر لابد منه للحفاظ على النظام العام في ظروف معينة، ويجب أن ينظم بشكل دقيق بحيث لا يترك مجال للإدارة المساس بحقوق وحرياتهم عندما لا تكون حاجة لذلك (2).
وتعد نظرية الظروف الاستثنائية بناءً قانوني أقام صروحه قضاء مجلس الدولة الفرنسي ، وعبر عنها الفقيه الفرنسي (دي) (لوبادير) وهي أن بعض القرارات والإجراءات التي تقوم بها الإدارة ( تنفذها جبراً دون إن تلجأ إلى القضاء ) (3) والتي تعدّها غير مشروعة وغير قانونية في الظروف العادية ويمكن عدها مشروعة ومقبولة في ظل ظروف غير الاعتيادية لأنها ضرورية لحماية النظام العام ولضمان انتظام سير المرافق العامة (4) وعلى ذلك يحكم الظروف الاستثنائية نظام خاص هو نظام المشروعية الاستثنائية وفق ضوابط محددة وهي :
1- قيام ظرف استثنائي يهدد النظام العام وسير المرافق العامة تمثل هذا الظرف بقيام اضطرابات أو حرب أو كوارث طبيعية.
2- تعجز الإدارة عن أداء وظائفها باستخدام سلطاتها في الظروف العادية ، فتتجه إلى استخدام سلطاتها الاستثنائية التي تنص عليها النظرية (5).
3- أن تتقيد بمدة الظرف الاستثنائي في ممارسة السلطة الاستثنائية.
4- أن يكون الإجراء المتخذ متوازناً مع خطورة الظرف الاستثنائي وفي حدود ما يقتضيه(6).
5- يجب أن يصدر العمل الإداري من الجهة صاحبة الاختصاص ، وذلك لأن في حالة الظرف الاستثنائي لا تعدم المشروعية بل تظل قائمة(7).
وفي ذلك إن نظرية الظروف الاستثنائية لا تخالف المشروعية إلا من الناحية الشكلية ، إذ تظل الأعمال الاستثنائية خاضعة لرقابة القضاء وإنها مبنية على مخالفة القوانين، فهي دفع في مواجهة القانون، واعتداء على سلطة المشرع (8). وهي دائماً نظرية مؤقتة بالمدة التي يوجد فيها الظرف الاستثنائي، والأعمال الصادرة بناءً على الظروف الاستثنائية لا تباشرها الحكومة إلا مكرهة وهي توفر ضمانات قضائية مناسبة للأفراد (9).
__________
1- ملحم الحاج علي ، نظرية الضرورة في القانون الدستوري ، جامعة جوبا ، الخرطوم ، 1999 ، ص 22..
2- فارس عبد الرحيم حاتم سنان طالب عبد الشهيد حالة الطوارئ بموجب امر الدفاع عن السلامة الوطنية رقم (1) لسنة 2004 والرقابة القضائية عليها، مجلة مركز دراسات الكوفة ، مج 1 ، ع9، 2008، ص 17.
3- هدى يونس يحيى السامرائي نطاق رقابة القاضي الاداري على أعمال الضبط الإداري، رسالة ماجستير، جامعة تكريت كلية الحقوق، 2015، ص 49.
4- نقلا عن مراد شاكر خورشيد المولى اعمال السيادة في القانون العراقي رسالة ماجستير، كلية الحقوق، جامعة النهرين، 2009 ص 56.
5- مهند قاسم زغير السلطة التقديرية للإدارة في مجال الضبط الاداري دراسة مقارنة في القانون الوضعي والشريعة الاسلامية اطروحة دكتوراه جامعة النهرين كلية الحقوق، 2014 ص 159.
6- أحمد مدحت علي ، نظرية الظروف الاستثنائية ، القاهرة ، 1978 ، ص 19 ، وأدوارد عيد ، رقابة القضاء العدلي على أعمال الإدارة ، بلا سنة نشر ، 1973 ، ص 114، وكذلك د. سامي جمال الدين ، لوائح الضرورة ، منشأة المعارف بالإسكندرية ، 1982 ، ص 23
7- محمود خلف حسني ، الحماية القانونية للأفراد في مواجهة أعمال الإدارة في العراق ، دراســــــــة مقارنة ، اطروحة دكتواره ، كلية القانون ، جامعة بغداد ، 1986 ، ص 268.
8- إبراهيم درويش ، نظرية الظروف الاستثنائية ، بحث في مجلة إدارة قضايا الحكومة ، ع4، س10 ، 1966، ص118.
9- محمد كامل ليلة ، النظم السياسية، دار الفكر العربي القاهرة 1984 ، ص91.