إذا ما أبرمت الوحدات الاتحادية اتفاقية دولية خلافاً للقيود الدولية او الدستورية قد يتسبب هذا الأخلال في إلحاق ضرر للطرف الآخر، ما يكون مبعثاً لنشوء المسؤولية الدولية ، لذا يجب أن نميز بين الحالتين الآتيتين :-
الحالة الأولى:- صدور عمل أو تصرف مشروع على وفق قواعد القانون الدولي عن وحدات الدولة الاتحادية إلا انه مخالف للدستور: أي أن الوحدات الاتحادية تبرم اتفاقية دولية ليست ضمن الاختصاصات المفرزة لها ، أو تبرم اتفاقية دولية متجاوزة الاختصاصات الممنوحة لها ، ففي هذه الحالة ان تلك الاتفاقية المبرمة من الوحدات الاتحادية تُعد باطلة في النطاق الداخلي ويستحيل تنفيذها ، لكن من الذي سيتحمل المسؤولية الدولية ، اذا ما ثبت أن الاتفاقية قد سببت ضرراً للطرف الآخر ، هل من حق ذلك الطرف الرجوع الى الدولة الاتحادية لغرض مطالبتها بالتعويض عن هذا الاخلال الذي صدر من وحداتها ؟.
لم نجد احكاماً قضائية نستعين بها لغرض الاجابة عن هذا التساؤل ، الا ان الفقه الدولي قد اختلف حيال هذه المسألة، فأنصار نظرية ثنائية القانون الدولي والداخلي (1)، الذين يرون أن كلا القانونين منفصلين احدهما عن الآخر ، يرتبون على ذلك نتيجة مفادها ان الاتفاقية الدولية اذا ما ابرمتها الوحدات الاتحادية خلافاً للمتطلبات الدستورية وتسببت في خلق أضرار للطرف الآخر ، فإن تلك الاتفاقية تعد باطلة في نظر القانون الداخلي فحسب ، الا انها تحتفظ بشرعيتها في نظر القانون الدولي العام وتتحمل الدولة الاتحادية المسؤولية الدولية كاملة ، استناداً الى مبدأ سمو القانون الدولي على القوانين الداخلية (2) ، ومبدأ استقرار المعاملات الدولية (3).
أما انصار وحدة القانون، الذين يعدُّون كلا القانونين الدولي والداخلي في المرتبة القانونية نفس يستنتجون من ذلك نتيجة مفادها إن الاتفاقية الدولية لا تحمل الا تكييف اً واحداً ، ومن ثم اذا ما خالفت تلك الوحدات عند ابرامها الاتفاقية الدولية دستورها الداخلي، تكون تلك الاتفاقية باطلة ، ولا ترتب أي أثر قانوني على المستوى الداخلي والدولي ، وعلي ؛ تستطيع الدولة الاتحادية التخلص من المسؤولية الدولية نتيجة هذا الإخلال من الوحدات الاتحادية (4).
ويذهب الدكتور عادل الطبطبائي، الى تقرير مسؤولية الدولة الاتحادية ، اذا ما أبرمت وحداتها الاتحادية اتفاقية دولية مخالفة للاختصاصات الدستورية المفرزة لها ، استناداً إلى أن الحكومة الاتحادية تملك وسائل واساليب ما يُمكنها من منع الوحدات الاتحادية من التجاوز على اختصاصاتها المحددة بموجب الدستور الاتحادي، فضلاً عن ذلك، أن الاتفاقيات الدولية تمر بإجراءات شكلية من مفاوضة وتوقيع وتصديق ، أي تحتاج الى مدة زمنية ليست بقليلة ، حتى تكسب وصف الالزام على النطاق الدولي، ولا يعقل ان الحكومة الاتحادية لا تعلم بهذا التجاوز على الاختصاصات طيلة هذه المدة ، فإن كانت تعلم بذلك ، وسكتت عن اتخاذ أي اجراء حيال هذا التجاوز ، فيجب ان تتحمل المسؤولية الدولية نتيجة لأبرام الوحدات اتفاقية دولية خلافاً للقواعد الداخلية ، وإن كانت لا تعلم بهذا التجاوز ، فهو دليل على ضعفها وتهاونها، ومن ثم يجب ان تتحمل المسؤولية الدولية نتيجة هذا التهاون (5)
إلا ان الرأي الراجح في الفقه الدولي ونحن نؤيده - يذهب الى عدم تقرير مسؤولية الدولة الاتحادية في هذه الحالة ، ومن ثم لا تستطيع الدولة الاجنبية التي لحقها ضرر جراء الاتفاقية المعقود ة من قبل الوحدات الاتحادية في حالة مخالفتها للاختصاصات المفرزة لها المطالبة بالتعويض ، إذ ان الدولة الاجنبية مادامت تعترف بالدولة الاتحادية ، يجب عليها أن تحترم دستورها الداخلي، وإن أرادت ان تبرم اتفاقية دولية فيجب عليها إن تبرمها مع الحكومة الاتحادية لا مع الوحدات ، فإن هي أقدمت على الإجراء الأخير متجاهلة بذلك الأحكام الدستورية المحددة للاختصاصات الدولية لوحدات الدولة الاتحادية ، ف إنها ستفقد أي حق في مواجهة الدولة الاتحادية للمطالبة بالتعويض نتيجة هذا الاخلال ، ولا يمكن تحميل الدولة الاتحادية أية مسؤولية دولية ، بل إن الأرجح أن الدولة الأجنبية المتعاقدة مع الوحدات سيترتب عليها مسؤولية دولية في مواجهة الدولة الاتحادية ، لأنها قد تجاهلت الدستور الاتحادي حين إبرامها للاتفاقية الدولية مع الوحدات الاتحادية خلافاً للاختصاصات الدستورية المفرزة للوحدات الاتحادية (6).
الحالة الثانية : - صدور عمل أو تصرف مشروع على وفق الدستور الاتحادي ، إلا أنه مخالف لقواعد القانون الدولي وتتمثل هذه الحالة في صورة انكار العدالة من جانب سلطات الوحدات الاتحادية ، فهل في هذه الحالة تتحمل الدولة الاتحادية المسؤولية الدولية نتيجة هذا التصرف الصادر عن وحدات الدولة الاتحادية ، أم تستطيع دفع المسؤولية الدولية بالتحجج بالاستقلال الداخلي للوحدات الاتحادية؟
يذهب رأي فقهي للإجابة على هذا التساؤل الى تحميل وحدات الدولة الاتحادية المسؤولية الدولية على سبيل الاستثناء ، عند اخلالها بالتزاماتها التعاقدية ، إذ يقرر هذا الرأي بأن هناك مسؤولية رئيسة ، ومسؤولية تبعية ، وإذا تصرفت تلك الوحدات بتفويض من السلطة الاتحادية فتصبح المسؤولية الدولية الرئيسة على عاتق السلطة الاتحادية ، فيما ستتحمل المسؤولية التبعية الوحدات الاتحادية (7) ، إلا أن هذا الرأي لا يمكن ان يكون له قيمة في القانون الوضعي لعدم وجود سابقة في هذا المجال ، إذ هناك العديد من الدول الاتحادية ومنها سويسرا ، أكدت مسؤوليتها عن جميع التصرفات سواء كانت صادرة من السلطة الاتحادية أم من وحداتها ، وكذا الحال في المانيا (8) .
لذا ان الرأي الراجح ، يذهب في مثل هذه الحالة ، إلى تحميل الدولة الاتحادية المسؤولية الدولية عن الضرر الناتج من تصرفات الوحدات الاتحادية ، ولا تستطيع الدولة الاتحادية دفع هذه المسؤولية بالاحتجاج بدستورها الداخلي بوصفه مانحاً الوحدات الاتحادية قدراً من الاستقلال الذاتي ، إذ ان هذا الاستقلال يعد من صميم القانون الداخلي للدولة ولا شأن للقانون الدولي به (9) .
ونذهب إلى تأييد الرأي الثاني، أي إلى تحميل الدولة الاتحادية المسؤولية الدولية اذا ما خالفت الوحدات الاتحادية قواعد القانون الدولي عند إبرامها الاتفاقيات الدولية ، وذلك لأنّ المسؤولية الدولية علاقة بين الدول أو أشخاص القانون الدولي، ومن ثم يترتب على ذلك إن الوحدات في الدولة الاتحادية لا يمكن إن تكون أطرافاً في المركز القانوني الذي تنظمه قواعد المسؤولية الدولية ، لكونها لا تتمتع باختصاصات الدولة الأساسية بوصفها جزء من الدولة الاتحادية ، لذلك لا يمكن الدفع بأن هذا الاختصاص يدخل في نطاق الاختصاص الخالص لوحدات الدولة الاتحادية.
وبينت المادة السابعة من مشروع مسؤولية الدول عن الافعال غير المشروعة دولياً الذي تبنته الامم المتحدة في عام 2001 ما يأتي (1- يعتبر كذلك فعلاً صادراً عن الدولة بمقتضى القانون الدولي تصرف العضو في كيان حكومي اقليمي داخل الدولة شريطة ان يكون العضو قد قام بالتصرف المذكور بهذه الصفة -2- ويعتبر ايضاً فعلاً صادراً عن الدولة بمقتضى القانون تصرف العضو في كيان لا يشكل جزءاً من بنية الدولة أو بنية كيان حكومي اقليمي فيها، ولكن القانون الداخلي يؤهله لممارسة عناصر من السلطة الحكومية شريطة ان يكون العضو قد قام بالتصرف المذكور بهذه الصفة) (10).
يتضح من هذا النص ، ان المشروع عد جميع التصرفات القانونية ذات الطابع الدولي الصادرة من كيانات الدولة كأنها صادرة عن الدولة ذاتها ، متى ما تصرف العضو أو الكيان الداخلي بهذه الصفة وكان القانون الداخلي يؤهله للقيام بهذا التصرف.
وقد اختلف الفقه الدولي في أساس هذه المسؤولية الدولية التي اسندت الى الدولة الاتحادية ، فبعضهم يرى أن الطرف الاجنبي المتعاقد. مع الوحدات الاتحادية ليس باستطاعته اجبار تلك الوحدات عن طريق استعمال وسائل الإكراه إذا ما خالفوا التزاماتهم التعاقدية ، وينطبق الامر ذاته على الوحدات الاتحادية بإزاء الطرف الاجنبي، وعلى أساس ما تقدم فلول من يستطيع تحمل المسؤولية الدولية الاتحاد بنفسه ، وتكون هذه المسؤولية ذات طبيعة غير مباشرة (11) استنادا الى فكرة مخاطر الدولة ، أي فكرة تحمل التبعة (12)، فيما يذهب بعضهم الآخر إلى أن أساس هذه المسؤولية ناجمة عن تفويض أو موافقة السلطة الاتحادية لوحداتها في منحهم صلاحية إبرام الاتفاقيات الدولية ، كما هو الحال في ما نص عليه الدستور الألماني لسنة 1949 والسويسري الصادر سنة 1999 ودستور دولة الامارات العربية المتحدة لسنة 1971 (13).
ونذهب إلى تأييد الرأي الثاني في تحديد أساس المسؤولية الدولية ، إذ لا يتم دائماً حل الخلافات الناجمة عن الاتفاقيات الدولية عن طريق استعمال وسائل القوة والإكراه ، بل هناك وسائل أخرى لحل مثل هكذا خلافات كالطرق الدبلوماسية ، لذا فمادام الاتحاد قد منح الوحدات الاتحادية الاختصاص بالإبرام عليه أن يتحمل عبء المسؤولية أثراً لهذا التفويض ، وذلك لأن الوحدات الاتحادية جزءً من الدولة الاتحادية والمسؤولية الدولية مظهر من مظاهر الوحدة .
وقد ذهب التحكيم والقضاء الدولي إلى تحميل الاتحاد المسؤولية الدولية في حالة إخلال الوحدات بقواعد القانون الدولي، ومن بين ذلك قرار التحكيم في قضية السفينة (مونتيجو) عام 1875 بين كولومبيا والولايات المتحدة الأمريكية الذي جاء فيه ان المعاهدة فوق الدستور، وان على تشريع كولومبيا ان يطابق المعاهدة، وليس على المعاهدة تطابق القانون الداخلي ، وان على الدولة أن تصدر القوانين اللازمة لتنفيذ المعاهدة) ، وقد أكد قرار التحكيم على مسؤولية الحكومة الفيدرالية الكولومبية عن الأعمال غير المشروعة للولايات.
و من السوابق الشهيرة التي تؤكد مسؤولية الدولة الاتحادية عن الاعمال غير المشروعة دولياً الصادرة عن وحدات الدولة الاتحادية سابقة (نيواورليانز) سنة ( 1891) بين الولايات المتحدة الأمريكية وايطاليا التي الزم القضاة الولايات المتحدة الأمريكية بدفع التعويض إلى إيطاليا، على الرغم من ادعاء الولايات المتحدة في بداية الامر أن المسؤولية تقع على ولاية لويزيانا (14) .
كما أكد القضاء الدولي هذه المسألة في الحكم الصادر عام 1927 في قضية ( ميلين) الذي أقر فيها بمسؤولية حكومة الولايات المتحدة الأمريكية عن التصرفات غير المشروعة التي صدرت من ولاية تكساس، وكذا الحال في الحكم الذي صدر عام 1931 في قضية (تريبلايت) الذي حكم فيها بمسؤولية المكسيك عن قتل رعايا الولايات المتحدة الأمريكية الذي تسبب في وقوعه موظفو إحدى الولايات التابعة لحكومة المكسيك الاتحادية (15).
يتضح مما تقدم، أن أحكام القضاء الدولي تؤكد مسؤولية الدولة الاتحادية عن جميع تصرفات وحداتها غير المشروعة دولياً، ولا يمكن للحكومة الاتحادية الاستناد إلى الاستقلال الذاتي للولايات للتخلص من تحمل المسؤولية الدولية ، وهذه الأحكام ماهي الا تطبيق للعرف الدولي الذي ينسب جميع التصرفات الصادرة عن الدولة الاتحادية أو وحداتها إلى الدولة الاتحادية ذاتها ، لأنَّ القانون الدولي لا شأن له بمسألة الاستقلال الذاتي الممنوح للوحدات الاتحادية.
أما بشأن المسؤولية الدولية للوحدات الاتحادية الناشئة عن الإخلال بالعقود النفطية على وفق الآراء الفقهية التي تضفي على العقد وصف الاتفاقيات الدولية ، تختلف هذه المسؤولية للوحدات الاتحادية عما اذا كان العقد أبرم بإشراف من السلطة الاتحادية او من دون ذلك كما يأتي:-
الحالة الأولى: إخلال الوحدات الاتحادية بعقد أبرم تحت إشراف السلطة الاتحادية : - في هذه الحالة لا يمكن وضع قاعدة عامة بصددها، لذا يمكن القول أن السلطة الاتحادية تُسأل عن تلك العقود متى كان للسلطة الاتحادية إشراف مباشر عليها ، ولقد أقر هذا المبدأ في أحكام القضاء الدولي ففي قضية (دافي) سنة 1903، إذ
عدت فنزويلا مسؤولة عن العقود التي أبرمتها ولاية بوليفار نظراً لوجود رابطة قوية بين السلطة الاتحادية وولاية بوليفار ، كما تقرر هذا المبدأ ايضاً في قضية (باكلمان) الذي أكد مسؤولية الدولة الاتحادية (16)، كذلك تقرر الامر ذات في قضية وقعت بين الولايات المتحدة الامريكية والمكسيك سنة 1931، تقرر بموجبها مسؤولية المكسيك بصددها (17) .
الحالة الثانية:- إخلال الوحدات الاتحادية بعقد أبرم من دون اشراف السلطة الاتحادية :- في هذه الحالة لا يمكن تحميل الدولة الاتحادية اية مسؤولية عن الإخلال الناتج عن هذا العقد من الوحدات ، ولقد تقرر هذا المبدأ في أحكام القضاء الدولي ، ففي قضية (نولن) عام 1853 قرّر عدم مسؤولية المكسيك عن العقود التي أبرمتها احدى ولاياتها ،(18) ، كما حكم بعدم مسؤولية الولايات المتحدة الامريكية نتيجة عدم اكتمال العقد النفطي من ولاية نيويورك ، وذلك لأن الحكومة الاتحادية غير مسؤولة عن العقود النفطية لولاياتها، إلا في حالة ما إذا كان للسلطة الاتحادية اشراف مباشر على ابرام تلك العقود ، وفي قضية ( روسن ستين ) بين ألمانيا ورومانيا ، عدت المانيا الاتحادية عدم مسؤوليتها عن العقود التي أبرمتها ولاية هامبورج الألمانية، لكونها أجريت من دون إشراف من السلطة الاتحادية الألمانية (19).
مما تقدم يتضح من أحكام القضاء، أنها ميزت بين نوعين من العقود التي تبرمها الوحدات الاتحادية ، إذ قررت مسؤولية السلطة الاتحادية عن العقود الدولية كافة التي أبرمتها وحداتها متى ما أبرمت الأخيرة تلك العقود بإشراف مباشر من السلطة الاتحادية ، في حين إن كانت تلك العقود ابرمت من دون اشرافها ، فلا يمكن اسناد المسؤولية الدولية إلى الدولة الاتحادية ، وعلى أساس ما تقدم فلق العقود النفطية التي أبرمتها حكومة إقليم كردستان العراق لا يمكن أن تسأل عنها السلطة الاتحادية لأنها ابرمت من دون موافقة السلطة الاتحادية .
مما تقدم يتضح ما يأتي:
1- إن المسؤولية الدولية هي علاقة من علاقات القانون الدولي العام، ولذا فهي ترتبط بالشخصية القانونية الدولية ، لكونها لا تنشأ إلا بين اشخاص القانون الدولي العام ولا يمكن أن يكون أحد أطرافها من غيرهم.
2- تستبعد الوحدات الداخلية من نطاق هذه المسؤولية ، وان الدولة الاتحادية هي من تتحمل المسؤولية الدولية بالنسبة للتصرفات غير المشروعة الصادرة من وحداتها متى تصرفت الأخيرة بتفويض أو بإشراف من الدولة الاتحادية ، وذلك لأن مناط المسؤولية الدولية مرتبط بتمام الشخصية الدولية .
3- ان مسؤولية الدولة الاتحادية عن وحداتها في رأينا لا يمكن عدها مسؤولية غير مباشرة ، بل هي مسؤولية مباشرة ، وذلك لأنّ ان الوحدات الاتحادية هي اقسام دستورية داخل الدولة الاتحادية ، وتعد جزء لا يتجزأ من كيان الدولة الاتحادية .
____________
1- ينظر في شرح النظريات ، د. عدنان طه مهدي الدوري ود عبد الامير العكيلي : القانون الدولي العام ، منشورات الجامعة المفتوحة ، الجامعة المفتوحة، من دون سنة طبع ، ص 32-35 .
2- د. عادل الطبطبائي ، النظام الاتحادي في دولة الامارات العربية ، ص 109.
3- د. حسن الجلبي ، الوجيز في القانون الدولي العام، الجزء الاول شركة الطبع والنشر الاهلية ، بغداد ، 1961، ص 227.
4- د. حسن الجلبي ، الوجيز في القانون الدولي العام، الجزء الاول شركة الطبع والنشر الاهلية ، بغداد ، 1961، ص 227.
5- د. عادل الطبطبائي، النظام الاتحادي في الامارات العربية، مرجع سابق ، ص 109.
6- د. الشافعي محمد بشير ، نظرية الاتحاد بين الدول وتطبيقاتها بين الدول العربية ، ط 1 منشأة المعارف ، الاسكندرية ، 1963، ، ص 99.
7- هيلين توارار، تدويل الدساتير الوطنية، ترجمة باسل يوسف ، بيت الحكمة ، بغداد ، 2004 ، ص158-160
8- تنظر المادة (34) من القانون الاساسي لجمهورية المانيا الاتحادية لسنة 1949 المعدل.
9- د الشافعي محمد بشير ، نظرية الاتحاد بين الدول وتطبيقاتها بين الدول العربية ، ط 1 منشأة المعارف ، الاسكندرية ، 1963، ص 99.
10- د. صلاح جبير البصيصي (إبرام المعاهدات الدولية في الدولة الفيدرالية ) ، بحث منشور في مجلة القانون والسياسة، كلية القانون والسياسة ، جامعة صلاح الدين ، عدد خاص ، 2010 ، ص 275، هامش رقم (43).
11- د. صالح جواد الكاظم، مباحث في القانون الدولي ( هل ينبغي منح اجزاء الدولة الاتحادية صلاحيات تعاهديه )، ط 1 ، دار الشؤون الثقافية العامة ، بغداد ، 1991 ، ص 239.
12- د. محمد عبد الحميد عشوش ود عمر ابو بكر باخشيب : الوسيط في القانون الدولي العام ، مؤسسة شباب الجامعة، الاسكندرية، 1990، ص 514 هامش رقم (1).
13-. صلاح جبير البصيصي ، مرجع سابق، ص 266 ود. معمر مهدي صالح الكبيسي، مرجع سابق، ص 258. أثير النزاع بين الولايات المتحدة الامريكية وكولومبيا عندما استولى الثوار الكولومبيين باستخدام القوة على السفينة (مونتيجو) المملوكة المواطنين امريكيين وتم احتجازها في اقليم إحدى ولايات كولومبيا وهي ولاية بناما، وعلى اثر ذلك طالبت الولايات المتحدة الامريكية كولومبيا بالتعويض من جراء هذا الفعل ، ولكن الأخيرة احتجت بأن الدستور الفيدرالي لا يعطيها الحق في التدخل في الشؤون الداخلية للولايات، ومن ثم عدت المسؤولية الدولية تقع على عاتق ولاية بناما، ولم تقبل أن تتحمل المسؤولية الدولية ، الا أن الطرفين اتفقا على إحالة القضية إلى التحكيم ، وصدر قرار التحكيم الذي اكد مسؤولية الحكومة الكولومبية الفيدرالية عن الاعمال غير المشروعة لولاية بناما وتم رفض دفاع كولومبيا المبني على الاحتجاج بدستورها الداخلي. د. عصام العطية، مرجع سابق، ص 84 الهامش رقم (1) .
14- تتلخص هذه القضية بأن مجموعة من الايطاليين قتلوا في ولاية لويزيانا وقد برأت المحاكم الامريكية الجناة فطالبت ايطاليا بالتعويض ، إلا ان الولايات المتحدة الامريكية احتجت بان التعويض يقع على عاتق الولاية لكن القضاء الدولي رفض هذا الادعاء وقرر ان العلاقة بين لويزيانا والولايات المتحدة الامريكية علاقة دستورية داخلية وان الدول الاجنبية لا يتطلب منها معرفة العلاقات بين الحكومة الاتحادية ووحداتها ، كما ان القانون الدولي لا يتعامل الا مع الحكومة الاتحادية المركزية وانتهت القضية بتسليم الولايات المتحدة المركزية بوجهة نظر ايطاليا ودفعها التعويض المستحق د. عادل الطبطبائي، مرجع سابق، ص 109 الهامش رقم (2).
15- د. سعد العلوش ، الدولة الموحدة والدولة الفيدرالية ، دراسات دستورية عراقية ، ط 1 المعهد الدولي لحقوق الانسان ، 2005، ص396 الهامش رقم (25).
16- د. محمد حافظ غانم ، المسؤولية الدولية ( دراسة لإحكام القانون الدولي وتطبيقاتها التي تهم الدول العربية ، معهد الدراسات العربية، جامعة الدول العربية ، 1962،ص24.
17- د. معمر مهدي صالح الكبيسي ، توزيع الاختصاصات الدستورية في الدولة الفيدرالية (دراسة مقارنة) ، ط 1 ، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت ، 2010 ، ص 256.
18- د. محمد حافظ غائم ، المسؤولية الدولية، مرجع سابق، ص 24-25 .
19- د. عادل الطبطبائي ، النظام الاتحادي في دولة الامارات العربية، مرجع سابق، ص 110 الهامش رقم (3).