نظم الدستور العراقي لسنة 2005 (1)، الإجراءات المنظمة لعملية إبرام الاتفاقيات الدولية ، وقد أشرك رئيس الجمهورية، ومجلس الوزراء ومجلس النواب في عملية إبرام الاتفاقيات الدولية ، ولعل الهدف من ذلك هو مساهمة السلطات العامة في الدولة في عملية إبرام الاتفاقيات الدولية ، ولتحقيق مبدأ التوازن السياسي بين هذه السلطات.
ونظراً لعدم وجود تنظيم قانوني لعملية إبرام الاتفاقيات الدولية استنادا إلى دستور العراق لسنة 2005، ولأن قانون عقد المعاهدات رقم 111 لسنة 1979 المنظم لعملية إبرام الاتفاقيات الدولية تتعارض أكثر أحكامه، على الرغم من كونه نافذا"، مع إحكام دستور سنة 2005 ، لذلك فإن المعمول به حاليا في تنظيم عملية إبرام الاتفاقيات الدولية هو نصوص الدستور (2) ، واستنادا إلى دستور العراق لسنة 2005 جعل الدستور عملية التفاوض والتوقيع في ش أن إبرام الاتفاقيات الدولية من الاختصاصات الحصرية للسلطة الاتحادية ، إذ نص الدستور في الباب الرابع منه على أن تختص السلطات الاتحادية بالاختصاصات الحصرية التالية : أولا :- رسم السياسة الخارجية والتمثيل الدبلوماسي، والتفاوض بش أن المعاهدات والاتفاقيات الدولية وسياسات الاقتراض والتوقيع عليها وإبرامها.....) (3).
وقد اسند دستور سنة 2005 صلاحية إجراء التفاوض والتوقيع في ش أن إبرام الاتفاقيات الدولية ، إلى مجلس الوزراء العراقي (4)، إذ حددت المادة (80) من دستور 2005 الاختصاصات التي يمارسها مجلس الوزراء ، وبينت الفقرة السادسة من المادة ذاتها لمجلس الوزراء صلاحية التفاوض والتوقيع على المعاهدات والاتفاقيات الدولية ، إذ نصت ( يمارس مجلس الوزراء الصلاحيات التالية ..... سادساً- التفاوض بشان المعاهدات والاتفاقيات الدولية والتوقيع عليها أولمن يخوله) .
وبموجب (البند اولا وثانيا ) من المادة الخامسة من مشروع قانون عقد المعاهدات العراقي لسنة 2010 ، ان رئيس مجلس الوزراء العراقي ووزير الخارجية يمثلون جمهورية العراق بحكم منصبهما ، من دون حاجة لإبراز وثائق تفويض ، لغرض القيام بالأعمال المتعلقة بعقد المعاهدة ، وفي غير ما هو منصوص عليهما في البندين المذكورين ، يعد الشخص ممثلا لجمهورية العراق لغرض التفاوض في شأن عقد المعاهدة، أو توثيقها ، أو الاعراب عن موافقة جمهورية العراق على الالتزام بها، إذا أبرز وثيقة تفويض أصولية (4) .
وعرف قانون عقد المعاهدات العراقي رقم (111) لسنة 1979 وثيقة التفويض في الفقرة (4) من المادة (3) بأنها ( الوثيقة الصادرة عن رئيس الجمهورية او من يخوله وفق هذا القانون التي تعين شخصاً أو اكثر لتمثيل جمهورية العراق في التفاوض في شأن عقد معاهدة ما ، او، اعتمادها او توثيقها ، او الاعراب عن موافقة جمهورية العراق على الالتزام بمعاهدة ما ، او في القيام بأي عمل آخر ، ازاء معاهدة ما ولا يجوز لمن يخوله رئيس الجمهورية هذه الصلاحية تخويلها للغير ).
والملاحظ على هذا النص انه يتعارض مع نصوص دستور العراق لسنة 2005 ، لأن من يختص بإصدار وثيقة التفويض على وفق الدستور هو مجلس الوزراء ، وهذا ما تضمنه ايضاً مشروع قانون عقد المعاهدات الذي عرف وثيقة التفويض بأنها ( الوثيقة التي يعين بموجبها مجلس الوزراء شخصا او اكثر لتمثيل جمهورية العراق في التفاوض في شأن عقد معاهدة ما ، او توثيقها ، أو الاعراب عن موافقة جمهورية العراق على الالتزام بمعاهدة ما ، او في القيام بأي عمل اخر ازاء معاهدة ما ، ولا يجوز لمن يخوله مجلس الوزراء هذه الصلاحية تخويلها للغير، وتصدر بتوقيع رئيس مجلس الوزراء ووزير الخارجية ) (5).
وقد تم التفاوض من قبل مفاوضين خولهم مجلس الوزراء بشأن الاتفاقية المعقودة بين العراق والولايات المتحدة الأمريكية، بشأن الانسحاب الأمريكي من العراق، عن طريق تعيين ممثلين لهذا الغرض، وبعد إتمام الوفد المفاوض مهامه ، تقدم بمسودة الاتفاقية التي جرى بشأنها التفاوض إلى رئيس مجلس الوزراء على وفق نص المادة (80) من الدستور، وتم عرض بنود الاتفاقية على مجلس الوزراء لغرض دراستها ، ومن ثم التوقيع عليها على وفق إجراءات الدستور العراقي النافذ، وقد تم تخويل وزير الخارجية العراقي بالتوقيع على الاتفاقية المبرمة بين الطرفين (6).
مما تقدم يتضح ما يأتي :
1 - إن دستور العراق لسنة 2005 جعل الاختصاص في التفاوض والتوقيع من الاختصاصات الحصرية للسلطة الاتحادية .
2 - اسند الدستور مهمة التفاوض والتوقيع إلى مجلس الوزراء أو من يخوله ، ويمكن القول : إن صياغة النص جاءت غير دقيقة ، لأن مجلس الوزراء شخص معنوي لا يمكن ان يمارس التفاوض والتوقيع ، لذلك فإن رئيس مجلس الوزراء هو المختص بالتفاوض ، إذ يعد الشخص الطبيعي لممارسة هذا الاختصاص، لذا نقترح على مشرعنا الدستوري تعديل النص ليكون النص المقترح كآلاتي الرئيس مجلس الوزراء التفاوض بشأن الاتفاقيات الدولية والتوقيع عليها ، أو لمن يخوله) ، أوان يتم تعيين ممثلين للقيام بهذا الغرض ، ليكون النص المقترح ( لمجلس الوزراء تعيين ممثلين لغرض التفاوض بشأن المعاهدات والاتفاقيات الدولية ).
3- إن صلاحية التفاوض والتوقيع التي منحت لمجلس الوزراء لا يمكن تخويل ها للإقليم او المحافظات غير المنتظمة في إقليم، وهذا ما يمكن ان نستشفه من نص المادة (121/ اولاً )من دستور العراق لسنة 2005 التي نصت على أن السلطات الأقاليم الحق في ممارسة السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية وفقا لإحكام هذا الدستور ، باستثناء ما ورد فيه من اختصاصات حصرية للسلطات الاتحادية). وبذلك فإن التخويل الوارد في البند (سادساً) من المادة (80) هو تخويل شخصي وليس في الهيئات ، وهذا ما أشار اليه مشروع قانون عقد المعاهدات العراقي إذْ نص على أن ( يسمّى مجلس الوزراء الشخص المخول بتمثيل جمهورية العراق لغرض التفاوض في شأن عقد معاهدة او اعتمادها ، او توثيقها او الاعراب عن موافقتها على الالتزام بها ) (7).
4 - ان الدستور العراقي لسنة 2005 حصر مهمة التفاوض والتوقيع لأحد طرفي السلطة التنفيذية (8)، التي جعلها الدستور العراقي متمثلة برئيس الجمهورية ومجلس الوزراء ، ومن ثم فلق رئيس الجمهورية لا يمارس هذا الاختصاص الافي حالتين، الأولى هي حالة خلو منصب رئيس الوزراء اذ نصت المادة (81/ أولا) من الدستور على أن ( يقوم رئيس الجمهورية، مقام رئيس مجلس الوزراء، عند خلو المنصب لأي سبب كان )، والاستثناء الثاني ، هو تخويل مجلس الوزراء رئيس الجمهورية بممارسة هذا الاختصاص ، لان النص الدستوري جاء مطلقا والمطلق يجري على إطلاقه، اذ لم يحدد الأشخاص الذي يحق لمجلس الوزراء تخويلهم بالتفاوض والتوقيع.
5 - لم يخول الدستور العراقي لسنة 2005 رئيس الجمهورية عقد اتفاقيات تنفيذية ، ولا توحي المادة (16) من قانون عقد المعاهدات رقم (111) لسنة 1979 بذلك ، إذ أجازت الالتزام بالاتفاقيات الدولية ابتداءً بمجرد التوقيع عليها ، ولكن الفقرة الثانية من هذه المادة اخضعت الالتزام النهائي بالاتفاقية الدولية لإجراءات التصديق ، ولا تُعد اتفاقية دولية حسب قانون عقد المعاهدات البرامج التنفيذية التي تعقد لتنفيذ احكام الاتفاقيات المصادق عليها قانوناً أو يخضع نفاذها لموافقة الوزير المختص أو رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة إذا لم تتضمن التزامات مالية على العراق، كما أن الاتفاقيات التي تعقد بين الوزارات او المؤسسات وما يعادلها في الدول الأخرى ولا تعقد باسم الحكومة العراقية لا تعتبر اتفاقيات دولية ومنها مذكرات التفاهم التي تعقدها الوزارات والمؤسسات العراقية المعنية مادامت لا تبرم باسم جمهورية العراق (9).
ويمكن القول : أن اتجاه المشرع في عدم إعطاء رئاسة الجمهورية إبرام الاتفاقيات التنفيذية إتجاه صائب، لكون أسلوب الاتفاقيات التنفيذية لا يمثل اتجاها دستوريا يمكن الركون إليه بالنظر لحداثة التجربة العراقية، وإمكانية تسلط السلطة التنفيذية وانفرادها بإدارة الشؤون الدولية، أضف الى ذلك احتمال خضوع السلطة التنفيذية لميول واتجاهات لا تخدم مصلحة الدولة ، وذلك لأنّ الاتفاقيات الدولية تمثل التزاماً في غاية الخطورة ، ليس من المصلحة ان تتسرع الدولة في قبولها ، أو الارتباط بها ، قبل ان تنال فرصة التروي والتدبر من خلال أخذ رأي السلطة التشريعية في القرار واشراكها في عملية إبرام الاتفاقيات الدولية .
______________
1- حرص المشرع الدستوري على تأكيد النظام الاتحادي باعتباره شكلاً للدولة العراقية ، اذ ورد في ديباجة الدستور لسنة 2005 (نحن شعب العراق الناهض من كبوته، والمتطلع بثقه الى مستقبله من خلال نظام جمهوري اتحادي وديمقراطي تعددي ...) ، ونصت المادة الأولى من الباب الأول والمتعلق بالمبادئ الأساسية ، ( جمهورية العراق دولة اتحادية واحدة مستقلة ذات سيادة كاملة، نظام الحكم فيها جمهوري نيابي (برلماني ) ديمقراطي، وهذا الدستور ضامن لوحدة العراق .
2- استاذنا د رافع خضر صالح شبر واستاذنا .د. علي هادي حميدي الشكراوي، الاستفتاء العام والآلية الدستورية لإبرام الاتفاقيات الدولية ، ط1، مكتبة السنهوري، بغداد ، 2013، ص 85.
3- البند (أولاً) من المادة (110) من الدستور العراقي لسنة 2005.
4- بين قانون عقد المعاهدات رقم (111) لسنة 1979 المنشور في الوقائع العراقية العدد ( 2731) في 1979/9/17 في الباب الثاني الفصل الأول في المادة الرابعة إجراءات عقد المعاهدات اذ نصت على ان :
1- تعرض الجهات المختصة مشروع المعاهدة قبل التفاوض في شأن عقده بفترة مناسبة على مجلس شورى الدولة لإبداء المشورة القانونية بشأنه وتعرضه على وزارة الخارجية أيضا لدراسته وإبداء الرأي فيه .
2 - تعرض وزارة الخارجية مع بيان رأيها مشاريع اتفاقيات التعاون الاقتصادي والفني على لجنة العلاقات الاقتصادية الخارجية لدراستها ورفع التوصيات بشأنها إلى مجلس الوزراء ويسري حكم هذه الفقرة كذلك على مشاريع الاتفاقيات المتماثلة التي تعقدها الوزارات أو المؤسسات العامة التابعة لها في جمهورية العراق
3- أ- لوزارة الخارجية ان تعين عند الحاجة من يمثلها في الوفود المكلفة بعقد المعاهدات الثنائية.
ب- تتولى وزارة الخارجية مسؤولية دراسة وإعداد وتشكيل الوفود للمؤتمرات الدولية والإقليمية المعنية بتدوين القانون الدولي او تطوير المطرد ج تشارك وزارة الخارجية في المؤتمرات الدولية والإقليمية المعنية لعقد المعاهدات المتعددة الأطراف غير المشمولة بحكم الفقرة (ب) من هذه المادة اما بشأن التفاوض والتوقيع على المعاهدات الدولية وفقا لقانون عقد المعاهدات رقم 111 لسنة 1979 فقد نصت المادة الخامسة من القانون ذائق على أن -1 رئيس جمهورية العراق ونائب رئيس مجلس قيادة الثورة يمثلان جمهورية العراق بحكم منصبيهما دونما حاجة لإبراز وثائق تفويض لغرض القيام بجميع الإعمال المتعلقة بعقد المعاهدة . 2- يعد وزير الخارجية ممثلا لجمهورية العراق بحكم منصبه دون حاجة الى إبراز وثائق التفويض لغرض التفاوض في شأن عقد المعاهدة و له صلاحية تعيين ممثلين الجمهورية العراقية لنفس الغرض...) .
4- البند (رابع) من المادة (5) من مشروع قانون عقد المعاهدات العراقي لسنة 2010.
5- البند ( سادسا) من المادة (1) من مشروع قانون عقد المعاهدات العراقي لسنة 2010.
6- ينظر، استاذنا د. رافع خضر صالح شبر واستاذنا .د. علي هادي حميدي الشكراوي، الاستفتاء العام والآلية الدستورية لإبرام الاتفاقيات الدولية ، ط1، مكتبة السنهوري، بغداد ، 2013 ،ص89.
7- البند (ثالثا) من المادة (5) من مشروع قانون عقد المعاهدات العراقي لسنة 2010.
8- نصت المادة (66) من دستور العراق لسنة 2005 ( تتكون السلطة التنفيذية الاتحادية من رئيس الجمهورية ، ومجلس الوزراء، تمارس صلاحياتها وفقا للدستور والقانون ).
9- تنظر ، المادة (2) من قانون عقد المعاهدات رقم (111) لسنة 1979. ولمزيد من التفاصيل ينظر د. زهير الحسني : ( النظام القانوني للمعاهدات الدولية في القانون الدستوري والعراقي ) ، بحث منشور في مجلة التشريع والقضاء ، العدد الرابع ، السنة الثالثة ، 2011، ص 50.

مواضيع ذات صلة

موقف اتفاقية فينا لقانون المعاهدات لعام 1969 من أهلية الوحدات الاتحادية في ابرام الاتفاقيات الدولية

محددات النظام العام الدولي

شروط المسؤولية الدولية

موقف اتفاقية فينا لقانون المعاهدات لعام 1969 من المتطلبات الدستورية

دستور دولة الإمارات العربية المتحدة لسنة 1971 من الدساتير التي تمنح الوحدات الاتحادية أهلية ابرام الاتفاقيات الدولية

دستور جنوب افريقيا لسنة 1996 من الدساتير التي لا تمنح الوحدات الاتحادية أهلية ابرام الاتفاقيات الدولية 1996

تعريف المسؤولية الدولية

إخلال الوحدات الاتحادية باتفاقية دولية مبرمة منها

إخلال الوحدات الإتحادية باتفاقية دولية مبرمة من السلطة الاتحادية

موقف دساتير الدول الاتحادية من النظام العام الدولي

دستور الولايات المتحدة الأمريكية لسنة 1787 من الدساتير التي تمنح الوحدات الاتحادية أهلية ابرام الاتفاقيات الدولية

دستور الهند لسنة 1949 من الدساتير التي لا تمنح الوحدات الاتحادية أهلية ابرام الاتفاقيات الدولية 1996