البند الأول/ نشأة مفهوم الاستدامة المالية : ترجع المحاولة الأولى لتحليل الاستدامة الى المفكر الاقتصادي (كينز) الذي أهتم بأزمة الدين العام، ثم شاع مفهوم (الاستدامة) في أواخر السبعينيات من القرن الماضي حتى أصبح من المفاهيم المتداولة في الادبيات الاقتصادية في الوقت الحاضر (1) وتبنته الأمم المتحدة واستخدمته على نحو واسع وأقترن بمفهوم التنمية الاقتصادية منذ سنة 1978 ، اما ( الاستدامة المالية ) استخدم هذا المفهوم في منتصف الثمانينيات من القرن الماضي، ولاسيما التحديات التي واجهت الدول في ماليتها العامة بسبب تزايد مستوى العجز في الموازنة وتراكم الدين العام وزيادة النفقات العامة مما يمثل في المستقبل عبئاً مالياً تتحمله الأجيال القادمة (2).
وفي سنة 1992 عُقدت اتفاقية (ماستريخت بين دول الاتحاد الأوربي واشترطت هذه الاتفاقية الالتزام بتطبيق تحديد نسبة الديون بما لا تتجاوز (60%) وتُسمى هذه النسبة(بسقف المديونية) ونسبة العجز في الموازنة لا تتجاوز (3%) وكلا نسبتين من الناتج المحلي الإجمالي، وهذه النسب أصبحت معياراً دولياً معتمداً لدى المؤسسات المالية الدولية وضمانة لتحقيق الاستدامة المالية (3).
البند الثاني / تعريف الاستدامة المالية : تعد الاستدامة المالية من أهم جوانب الاستدامة الاقتصادية والتي تعني إتجاه سياسة الدولة المالية الى عدم تراكم الدين العام وحماية حق الأجيال القادمة من الموارد الطبيعية وتعد الاستدامة الاقتصادية أحد الأبعاد الثلاثة للتنمية المستدامة (البعد الاقتصادي ) والتي تعني قدرة الدولة على الاستخدام الأمثل للموارد الطبيعية وحمايتها من النضوب وزيادة النمو الاقتصادي وتلبية حاجات المجتمع من الجيل الحالي والجيل القادم (4)، وليس هناك تعريف محدد للاستدامة المالية بالمعنى الذي يستخدم فيه هذا المصطلح الحديث في الوقت الراهن، لذا سنبحثه على وفق رأي الفقه والتشريع:-
اولاً. التعريف الفقهي : عرفه البعض (5) بأنها الحالة التي تكون فيها الدولة قادرة على تغطية نفقاتها والوفاء بالتزاماتها المالية من دون أن يؤدي هذا الزيادة الى أعباء الدين الحالي أو زيادة عجز الموازنة مع عدم الاضرار بحقوق الأجيال القادمة ، وعرفه آخر (6) بأنه قدرة الحكومة حالياً ومستقبلاً على الوفاء بالتزاماتها المالية وخدمة ديونها وأداء واجباتها ووظائفها التي حددت بوساطة سياستها المالية دون التعرض للعسر المالي، أي ان تكون إيرادات المالية العامة تسهم في تغطية نشاطات الحكومة وتغطي أعباء الدين العام دون الحاجة الى إعادة جدولة الديون أو تراكمها"، يمكن القول أن التعريفات أعلاه تتفق جميعاً على أن الشرط الأساسي لضمان استدامة المالية العامة يتمثل في تقييم مدى قدرة الدولة على الاستمرار في تنفيذ سياستها المالية وتمويل برامج الانفاق العام المختلفة دون التعرض لحالات التعسر المالي والعجز عن سداد ديونها (7). ولإستدامة المالية ثلاثة عناصر أساسية : (عجز ،مقبول، نسبة مديونيه مقبوله، يتم تسويتهما بأتباع سياسة ترشيد الانفاق العام) (8).
ويمكن للباحثة : أن تعرف الاستدامة المالية بصورة عامة بأنها قدرة الدولة على تنفيذ سياستها المالية الانفاقية والايرادية بترشيد انفاقها الحكومي، والسعي في تقليل نسبة العجز في موازنتها العامة والسعي في تحقيق فائض مالي في وقت الانتعاش الاقتصادي يوضع في صندوق سيادي تشرف عليه يستخدم في وقت الأزمات الاقتصادية، والحد من تراكم الدين العام والوفاء بجميع التزاماتها المالية والحفاظ على حق الأجيال القادمة وعدم تحملهم أعباء مالية لسياسات مالية لم يشاركوا في اتخذها أو مشكلات الاقتصادية لم يكونوا طرفاً فيها).
ثانياً. التعريف التشريعي: أشار دستور جمهورية العراق لسنة 2005 الى مفهوم الاستدامة المالية بصورة ضمنية عند عرض مسؤوليات الهيأة العامة لمراقبة تخصيص الواردات الاتحادية والذي نص على التحقق من الاستخدام الأمثل للموارد المالية الاتحادية واقتسامها (9)، ويرتبط مفهوم الاستدامة المالية بمبدأ الرفاه الاجتماعي ( حق كل انسان في حياة كريمة) والذي يقصد به قدرة الدولة على استمرار في تقديم الخدمات للمواطنين للأجيال الحالية والقادمة كونها مسؤولة عن حياتهم، ورفاهيتهم، وحمايتهم من العوز والفقر (10) ، ونجد لمبدأ الرفاه الاجتماعي أساسه في دستور 2005 إذ نص على الكل فرد الحق في الحياة...(11) وكذلك نص على "حرية الانسان وكرامته مصونة (12).
أما قانون حماية وتحسين البيئة العراقي فأشار إلى مفهوم الاستدامة المالية إذ نص على "التنمية المستدامة هي: التنمية الاقتصادية والاجتماعية التي تلبي احتياجات الجيل الحاضر دون تأثير على احتياجات الأجيال القادمة بالمحافظة على الأنظمة البيئية وبالاستخدام الرشيد للموارد الطبيعية (13) ويلحظ بجلاء أن المشرع العراقي نص صراحة على التنمية المستدامة بأبعادها الثلاثة (الاقتصادية والاجتماعية والبيئية، وكذلك أشار المشرع العراقي بمقتضى المادة إلى مفهوم الاستدامة المالية بصورة ضمنية بذكره عبارة الاستخدام الرشيد للموارد الطبيعية". أما قانون الإدارة المالية الاتحادية المعدل، فيمكن أن نستدل الى تعريف الاستدامة المالية من مفهوم عوائد النفط والغاز والتي يراد بها إيرادات ناتجة عن مبيعات النفط الخام ومشتقاته والغاز محلياً وخارجياً وتدخل الموازنة العامة بصورة كاملة (14) ويلحظ بجلاء أن المادة نصت صراحة على أن الاقتصاد العراقي هو إقتصاد ريعي (احادي والذي يقصد به الاقتصاد الذي تعتمد به الدولة بصورة رئيسة على مصدر طبيعي مستخرج من الأرض، ولا يعطي للصناعات التحويلية، والزراعة أي أهمية تذكر (15).
البند الثالث القواعد الحاكمة للاستدامة المالية: إن قواعد المالية العامة التي تستهدف تحقيق الاستدامة المالية تتمثل فيما يأتي:
اولاً. القاعدة الذهبية : يقصد بها أن السلطة المالية تلجأ الى القروض سواء الداخلية أم الخارجية شرط أن توجه تلك القروض في تمويل نفقاتها الاستثمارية، أما النفقات التشغيلية (الجارية) فيتم تمويلها من الإيرادات الضريبية (16) وذلك لأن القروض تتعلق بعدالة توزيع تكاليفها بين الأجيال الحالية والقادمة، فأذا وجهت القروض للنفقات التشغيلية فأن الجيل الحاضر هو من يستفاد من خدمات القرض العام في الوقت الذي قبض فيه القرض. أما الجيل القادم فيضطر الى تحمل تكاليف سداد مبلغ القرض وفائدته من دون ان يستفيد من فوائد انفاق القرض العام، بينما لو وجه القرض العام لانفاق في المشاريع الاستثمارية فأن الجيل الحاضر والقادم يستفاد من إقامة تلك المشاريع مستقبلاً (17).
ثانياً. قاعدة توازن الموازنة: إن أول من نادى بهذه القاعدة هو المفكر الاقتصادي (ادم اسمت) ويقصد بها أن تسعى السلطة المالية الى إيجاد توازن مالي بين الإيرادات والانفاق الحكومي في الموازنة العامة والذي يظهر بعد ذلك في الحساب الختامي، وتسعى هذه القاعدة الى تقليل من نسبة العجز وتحويله مع مرور الزمن الى فائض من ترشيد الانفاق العام ورفع كفاية إنتاجية النفقة الى أعلى درجة ممكنة والقضاء على مظاهر الاسراف والتبذير جميعها في المال العام (18)، وذلك لان في حالة وجود عجز سيتم معالجته، أما باللجوء الى القروض العامة والتي يترتب عليها آثار إنكماشية أو اللجوء الى إصدار نقدي جديد والتي يترتب عليها آثار تضخمية على إقتصاد الدولة. أما في حالة وجود فائض فأنه سيشجع السلطة المالية على هدر في المال العام (19) ومن ثم فأن المبدأ الحاكم لهذه القاعدة لتحقيق الاستدامة المالية هو ترشيد الانفاق العام، وبالرجوع الى قانون الإدارة المالية الاتحادية المعدل أشار الى نسبة العجز عند تقدير الموازنة العامة لا يزيد عن (3%) من الناتج المحلي الإجمالي(20).
ثالثاً. قاعدة الموازنة المرنة: أن أول من نادى بهذه القاعدة هو المفكر الاقتصادي (كينز)، ويقصد بها السماح للسلطة المالية أن تتبع المرونة في الموازنة العامة من تحقيق عجز مؤقت في موازنتها في حدود وبمدة زمنية معينة بشرط أن توضح السلطة المالية أسباب هذا العجز والذي بوساطته يتم العودة مرة أخرى الى وضع التوازن في الموازنة العامة(21)، فالسلطة المالية تستخدم هذه القاعدة لمواجهة أوضاع يمر بها إقتصادها الوطني، إذ تستخدم(سياسة العجز المنظم )لمواجهة ظاهرة الكساد وذلك من زيادة الانفاق العام وإنقاص الإيرادات الضريبية، أو تستخدم (سياسة الفائض) لمواجهة ظاهرة التضخم من زيادة الإيرادات الضريبية واللجوء الى القروض الاجبارية وإنقاص الانفاق العام (22) ، والحساب الختامي يكشف مدى تطبيق هذه القاعدة في السياسة المالية للموازنة العامة.
رابعاً. قاعدة استدامة الاستثمار او قاعدة الدين العام : تشترط هذه القاعدة المالية ان يكون نسبة الدين العام الى الناتج المحلي الإجمالي ضمن مستويات محددة لا يجوز تجاوز هذه النسبة مع توافر فيها شروط الحيطة والحذر في الدورة الاقتصادية، ويتم تحديد هذه النسبة التي تختلف من دولة الى أخرى على وفق إختلاف العوامل الاقتصادية (23)، وتحدد نسبة الدين العام في عاملين: (الأول) حجم الادخار القومي، و(الثاني) توزيع الجزء المدخر بين الإقراض العام والخاص (24)، وتسعى هذه القاعدة الى وضع نسبة آمنة وواضحة للدين العام من دون إحداث آثار سلبية في استقرار الاقتصاد الكلي واستقرار مالي ومن ثم تحقيق الاستدامة المالية(25).
خامساً. قاعدة ضبط النفقات العامة : بمقتضى هذه القاعدة يتم المقارنة بين النفقات والايرادات المخططة (المقدرة) مع الإيرادات والنفقات الفعلية والتي تظهر في الحساب الختامي وبمقتضاه يظهر وجود فائض، أو عجز في الموازنة، وبما أن إعداد الموازنة العامة تعتمد بصورة رئيسة على الإيرادات النفطية والتي هي عُرضة لتقلبات الأسعار في سوق النفط العالمي وعُرضةً للنضوب، إذ يتطلب بمقتضى هذه القاعدة ضبط الانفاق العام بحدود الايراد العام (26) وذلك من تحديد نسبة مئوية للانفاق الحكومي من الناتج المحلي الإجمالي (27)، وبالرجوع الى الدستور العراقي نجده لم يعط صلاحية لمجلس النواب تعديل الإيرادات العامة في ضوء الأموال المتاحة بل حصر هذا الحق بالنفقات العامة فقط بالخفض أو الاقتراح على مجلس الوزراء بالزيادة (28). أما قانون الإدارة المالية الاتحادية المعدل فنجده قد أشار الى قاعدة ضبط الانفاق العام، إذ أعطى سلطة تقديرية لوزير المالية في تحديد سقف الانفاق العام في ضوء الإيرادات مع الاحتفاظ بنسبة لا تقل عن 20% من الرصيد المالي في أول المدة (29)، كما ألزم بعدم تجاوز نفقات الوحدات الانفاق الحكومي تخصيصات الموازنة العامة (30) كما ألزم تلك الوحدات بعدم الدخول بالتزام معين الا بعد توافر التخصيص المالي له(31).
مما تقدم نستنتج، أن الحساب الختامي تظهر فيه قواعد الاستدامة المالية أو البعض منها، مما يمكن السلطة المختصة التي تتولى إعداد الموازنة العامة من تغيير سياستها المالية في الموازنة المقبلة على وفق مؤشرات الاستدامة المالية الظاهرة في الحساب الختامي ... (32).
_________________
1- ينظر : فراس تحرير محمد الجميلي ود. اسماعيل حمادي مجبل اثر الاستدامة المالية على مشكلة عجز الموازنة في الاقتصاد العراقي للمدة (2005-2020)، بحث منشور في مجلة اقتصاديات الاعمال، كلية الادارة والاقتصاد، جامعة الفلوجة، المجلد (3)، العدد (5)، 2022، ص 130.
2- ياسين نائب علي خليل السلطاني، اصلاح النظام الضريبي الكمركي في العراق ودوره في تحقيق الاستدامة المالية للمدة (2004- 2019 )، رسالة ماجستير مقدمة الى كلية الإدارة والاقتصاد ، جامعة كربلاء، 2021، ص 51.
3- Dr. Rolland Sturm and Markus Mueller: public deficits a comparative study of their economic and political consequences in Britain, Canada,Germany, and the united states, Longman, New York, U.S.A, 1999, p7.
Also see; Dr. Alfred Greiner & Bettina Fincke, Public Debt, Sustainability and Economic Growth, Theory and Empirics, Springer International Publishing Switzerland, 2015,p 1.
4- ينظر : هيثم محمد اسماعيل الطربولي، آليات الاستدامة المالية في العراق في ظل تقلبات اسعار النفط العالمية اطروحة دكتوراه مقدمة الى كلية الادارة والاقتصاد جامعة بغداد، 2022، ص28.
5- د. عيادة سعيد حسين الحسني و محمد رحيم سالم استدامة المالية العامة وسبل تحقيقها في العراق، بحث منشور في مجلة جامعة الانبار للعلوم الاقتصادية والإدارية كلية الإدارة والاقتصاد جامعة الانبار، المجلد (12)، العدد (29)، 2020، ص 21.
6- هيثم محمد اسماعيل الطربولي، المصدر السابق، ص13.
7- Dr. Alejandro Izquierdo & Ugo Panizza, Fiscal Sustainability, Issues for emerging market countries, The Egyptian Center For Economic studies, Wp.No,91 ,2003, p 95.
Also see ; Dr. Ayumu Yamauchi, Fiscal Sustainability ,The Case of Eritrea, IMF Working Paper ,African, Department, 2004, P3.
8- Dr. Beer Dahlby , Sustainability Fiscal Policy in Alberta , We Centre For Economic Research in formation on Bulletin 13, AL Berta, 1993,p2-3.
9- المادة (106 ثانياً) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.
10- ينظر: محمد طويل الأمن المالي ومتطلبات تجسيد الحكامة المالية في الجزائر، أطروحة دكتوراه مقدمة الى كلية الحقوق والعلوم السياسية، جامعة باتنة / الحاج لخضر ، 2020/ 2021، ص 419-420 .
11- المادة (15) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.
12- المادة (37/ اولاً) من الدستور نفسه.
13- المادة (2) الفقرة (16) من قانون حماية وتحسين البيئة رقم (27) لسنة 2009، منشور في جريدة الوقائع العراقية بالعدد (4142) في 2010/1/25.
14- المادة (1) الفقرة (سابع عشر) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 المعدل.
15- ينظر : د. عدنان حسين الخياط واخرون اقتصاديات الموازنة العامة (الجزء الأول)، ط 1 ، دار الايام للنشر والتوزيع، عمان، 2016 ، ص 125 وما بعدها.
16- ينظر : د. سلطان جاسم النصراوي واخرون الازمة المزدوجة واشكالية تحقيق الاستدامة المالية في العراق، بحث منشور في مجلة كلية الإدارة والاقتصاد للدراسات الاقتصادية والإدارية والمالية كلية الإدارة والاقتصاد، جامعة بابل المجلد (12) ، العدد (2) 2020، ص230.
17-Dr. Reinhard Neck & Jan Egbert Sturm, Sustainability of Public Debt, The MIT Press Cambridge ,Massachusetts, London, England,2008 ,p3.
18- Dr. Alejandro Izquierdo & Ugo Panizza,, IB, P2
19-ينظر : د. رائد ناجي احمد علم المالية العامة والتشريع المالي في العراق، ط3 ، مكتبة السنهوري، بيروت، 2018، ، ص 141.
20- المادة (6 / رابعاً) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 المعدل.
21-Dr. Elizabeth Garrett & others, Fiscal Challenges, Cambridge University Press ,UK,2008,P 260.
22- ينظر : د. رائد ناجي احمد ، مصدر سابق، ص 142.
23- ينظر : د. عيادة سعيد حسين الحسني و محمد رحيم سالم استدامة المالية العامة وسبل تحقيقها في العراق، بحث منشور في مجلة جامعة الانبار للعلوم الاقتصادية والإدارية كلية الإدارة والاقتصاد جامعة الانبار، المجلد (12)، العدد (29)، 2020 ، ص22.
24- ينظر : د. طاهر الجنابي، علم المالية العامة والتشريع المالي العاتك لصناعة الكتاب القاهرة 2009 ، ص37.
25- ينظر : هيثم محمد اسماعيل الطربولي، آليات الاستدامة المالية في العراق في ظل تقلبات اسعار النفط العالمية اطروحة دكتوراه مقدمة الى كلية الادارة والاقتصاد جامعة بغداد، 2022 ، ص 33-34.
26- ينظر : د. مازن عيسى صادق الشيخ راضي واخرون تحليل الاستدامة المالية في العراق، بحث منشور في مجلة كلية التربية للبنات للعلوم الإنسانية، جامعة الكوفة، العدد (22)، السنة الثانية عشرة، 2018، ص30.
27- ينظر : فراس تحرير محمد الجميلي ود. اسماعيل حمادي مجبل اثر الاستدامة المالية على مشكلة عجز الموازنة في الاقتصاد العراقي للمدة (2005-2020)، بحث منشور في مجلة اقتصاديات الاعمال، كلية الادارة والاقتصاد، جامعة الفلوجة، المجلد (3)، العدد (5)، 2022 ، ص132.
28- المادة (62 / ثانياً) من دستور جمهورية العراق لسنة 2005.
29- المادة (14 / ثالثاً) من قانون الإدارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019 المعدل.
30- المادة (15/اولاً) من القانون نفسه.
31- المادة (16/اولاً /أ) من القانون نفسه.
32- ينظر من هذه الأطروحة الفصل الأول المبحث الأول، المطلب الثاني الفرع الأول، اهمية اعتماد الحساب الختامي، ص 21-27.
